深化旅游公共服務(wù) 推動城市全面提升

來源：     作者：林可婷    2014-04-12

 　　從公共服務(wù)到旅游公共服務(wù)

　　公共服務(wù)是由政府或者由政府安排其他組織進(jìn)行公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。在中國，由于長期以來是政府主導(dǎo)型發(fā)展，政府公共服務(wù)的概念比較單薄。但這些年已經(jīng)在發(fā)生變化，政府公共服務(wù)的概念產(chǎn)生了，提出了公共服務(wù)的均等化，這是我們管理理念的進(jìn)步，而且這一理念正迅速轉(zhuǎn)化為行動。

　　旅游公共服務(wù)就是公共服務(wù)在旅游領(lǐng)域的體現(xiàn)或者實(shí)現(xiàn)，或者說，通過政府或者其他組織提供的，不以盈利為目的，具有明顯公共性的，以滿足旅游者共同需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的綜合。旅游公共服務(wù)與一般公共服務(wù)是包涵所屬關(guān)系，旅游公共服務(wù)是公共服務(wù)在旅游領(lǐng)域的特殊體現(xiàn)，而公共服務(wù)是旅游公共服務(wù)有效供給的重要基礎(chǔ)和支撐。因此，在研究旅游公共服務(wù)時，公共服務(wù)研究的相關(guān)理論也具有極強(qiáng)的參考價值。

　　就全世界而言，當(dāng)前主流的新公共管理理論主要包含四個觀點(diǎn)：

　　第一，市場導(dǎo)向，即利用市場機(jī)制來對政府的公共服務(wù)提供改造，避免政府缺陷和市場失靈;

　　第二，顧客導(dǎo)向，即以顧客為中心，政府從管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者;

　　第三，戰(zhàn)略導(dǎo)向，即接受科學(xué)的管理方式，由行政范式轉(zhuǎn)為公共管理范式;

　　第四，績效導(dǎo)向，即用績效代替效率，在追求效率的基礎(chǔ)上更重視效果和責(zé)任。這四個導(dǎo)向同樣適用于旅游公共服務(wù)。

　　同時，按照公共產(chǎn)品理論，參與公共服務(wù)的基本角色有三種：

　　第一是消費(fèi)者，他們直接接受服務(wù)，而且必有反饋，公共服務(wù)就是要遵從他們的反饋;

　　第二是生產(chǎn)者，他們直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，既有商業(yè)化的生產(chǎn)者，也有政府的生產(chǎn)者;

　　第三是安排者，他們通過多種方式，使生產(chǎn)者給消費(fèi)者結(jié)合。這就是一個公共服務(wù)的組織和運(yùn)營過程，旅游公共服務(wù)同樣如此。

　　此外，從消費(fèi)特征角度，公共產(chǎn)品可分為三類：純公共產(chǎn)品需要政府提供;準(zhǔn)公共產(chǎn)品由市場和政府混合提供;私人產(chǎn)品則可以通過市場由企業(yè)提供。旅游公共服務(wù)的產(chǎn)品也可如此劃分。

　　對旅游公共服務(wù)相關(guān)的諸多問題進(jìn)行研究，是為了有效推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)成完善的旅游公共服務(wù)體系，提供更多、更好的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品。

　　什么是旅游公共服務(wù)

　　旅游公共服務(wù)的內(nèi)容非常龐雜，概括起來說，包括主要一個基礎(chǔ)、兩個重點(diǎn)、六個抓手。

　　一個基礎(chǔ)是假日制度，這是最重要的公共政策。改革開放以來，我們的假日制度已經(jīng)調(diào)整了4次，到現(xiàn)在為止還有很大的爭議。關(guān)于假日安排，每年政府都要發(fā)一個文件，對第二年假期的安排進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。一個本來很簡單的事情，為什么搞得這么復(fù)雜?為什么每次黃金周之前都要引發(fā)爭論?實(shí)際上就是在這個最重要的公共政策上，我們現(xiàn)在的認(rèn)識是混亂的。

　　我的看法中，最基本的一個點(diǎn)，就是“我的時間誰做主”。我們現(xiàn)在的旅游消費(fèi)包含四個方面：一是時間消費(fèi)，這就涉及假日制度問題;二是金錢消費(fèi);三是質(zhì)量消費(fèi);四是文化消費(fèi)。

　　旅游怎么花錢不需要管，但是為什么時間消費(fèi)要管得這么嚴(yán)? 恰恰是在這一點(diǎn)形成一個極大的誤區(qū)。我認(rèn)為，國家的公共假日制度應(yīng)該是把天數(shù)定下來。現(xiàn)在一年52個大周末是104天，再加上11個公共假日，一共115天，把115的天數(shù)定下來就可以了。至于怎么休，應(yīng)該是個人的事，或者是個人所在機(jī)構(gòu)的事，大家商量著決定。這樣的話，如果將近14億人的時間消費(fèi)可以自己做主了，就不會全部擠在黃金周，出行的峰谷就會熨平，每個人能按照自己的實(shí)際需要來調(diào)整假日，只要不超過總天數(shù)就可以。之后再加上帶薪假期，再加上學(xué)校老師和學(xué)生有寒暑假，就好辦了。

　　實(shí)際上，我們現(xiàn)在總體的假日天數(shù)并不算太短，在世界上處于中等偏上水平，我們做的也比較早，為什么我們的假日制度還不完善?原因就在于我們還只能集中消費(fèi)時間，我們的時間我們不能做主。時間消費(fèi)、金錢消費(fèi)、質(zhì)量消費(fèi)、文化消費(fèi)這四個消費(fèi)組合到一起，才能構(gòu)造出一個好的公共政策。這是我們最重要的基礎(chǔ)，但在這個方面，現(xiàn)在這個公共政策不夠公共，還有著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。

　　兩個重點(diǎn)是法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，這是旅游公共服務(wù)的法制基礎(chǔ)。去年旅游法出臺，應(yīng)該說給旅游的發(fā)展奠定了一個根本的基礎(chǔ)。現(xiàn)在旅游法、國務(wù)院的相關(guān)條例、國家旅游局的部門規(guī)章，再加上各個地方出臺的一系列旅游法規(guī)，已經(jīng)形成了一個比較完善的旅游法規(guī)體系。

　　在標(biāo)準(zhǔn)方面，從1987年星級標(biāo)準(zhǔn)開始制定，1995年全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會成立，到現(xiàn)在幾十年時間，大體上已經(jīng)構(gòu)造了一個旅游的標(biāo)準(zhǔn)體系。現(xiàn)在全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會出臺的旅游標(biāo)準(zhǔn)有20多個，涵蓋了若干方面。2009年，我們又組建了一個全國休閑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，到現(xiàn)在已經(jīng)出臺了6個國家標(biāo)準(zhǔn)，所以標(biāo)準(zhǔn)也在逐步完善。而且現(xiàn)在大家形成了一個工作習(xí)慣，碰到什么事情，先研究一下能不能做個標(biāo)準(zhǔn)，這是非常好的事情。

　　六個抓手是公共旅游產(chǎn)品、旅游信息系統(tǒng)、旅游咨詢中心、投訴中心、急救中心和公益性服務(wù)。這是旅游公共服務(wù)的六個具體抓手。

　　旅游公共服務(wù)有哪些特點(diǎn)

　　公共服務(wù)是普遍存在的，那么旅游公共服務(wù)有什么特點(diǎn)?

　　一是旅游公共服務(wù)與城市公共服務(wù)一體化。由于旅游的綜合性，旅游公共服務(wù)包容了城市公共服務(wù)的各個方面。研究旅游，就是在研究城市。這是旅游公共服務(wù)的一個突出特點(diǎn)。

　　二是對目的地營銷的重視。目的地營銷是旅游公共服務(wù)的重點(diǎn)，目的地營銷和城市營銷等值等位等效。做旅游營銷，無論做的是什么，最終做的都是目的地，都是具體的城市。政府不重視旅游營銷，就相當(dāng)于不重視城市品牌。

　　三是城市基礎(chǔ)服務(wù)的關(guān)鍵性。這是旅游公共服務(wù)的基礎(chǔ)，這里邊不僅涉及設(shè)施，涉及數(shù)量，更涉及到設(shè)施的質(zhì)量與水平。以機(jī)場的設(shè)計(jì)為例，如何把機(jī)場的流量和外面的交通流量很好地匹配到一起，避免機(jī)場附近的交通擁堵，就是體現(xiàn)城市基礎(chǔ)服務(wù)質(zhì)量的一個方面。可以說，城市基礎(chǔ)設(shè)施對旅游公共服務(wù)有著決定性影響。

　　四是中國的旅游公共服務(wù)具有一些獨(dú)特之處，如大客流的挑戰(zhàn)。人多是常態(tài),人擠是常見，這是中國旅游公共服務(wù)面臨的最大挑戰(zhàn)。在這種時候，應(yīng)當(dāng)怎樣提供旅游公共服務(wù)?從這個角度來說，旅游公共服務(wù)有底線，有高線，有中線。安全是底線，秩序是中線，質(zhì)量和效益是高線。結(jié)合具體的狀況，對旅游公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)有不同層面的要求。比如說在正常的狀況下，對質(zhì)量的要求就應(yīng)該高一些。

　　構(gòu)建旅游公共服務(wù)的體系

　　系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的旅游公共服務(wù)大致包含了八個主要的體系。

　　一是安全體系。安全體系涉及旅游公共安全機(jī)制建設(shè)、旅游公共安全服務(wù)設(shè)施、旅游安全檢測和服務(wù)和緊急救援體系四個方面。對于旅游者來說，安全是第一位的，安全是旅游的生命線。旅游安全體系還需要進(jìn)一步完善。比如緊急救援體系，涉及到機(jī)制建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，還有實(shí)際運(yùn)作。國際上有亞洲急救組織和歐洲急救組織，機(jī)構(gòu)健全，運(yùn)作成熟。而這些我們到現(xiàn)在還沒有真正形成。

　　二是旅游者的權(quán)益體系，包括旅游者權(quán)益保護(hù)，對旅游投訴的執(zhí)法檢查，旅游消費(fèi)環(huán)境的檢測，旅游者滿意度調(diào)查及第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評估為主的績效評估機(jī)制，對從業(yè)單位和人員的誠信等級評定制度。

　　三是交通體系。交通體系的核心是旅游交通可達(dá)性。交通節(jié)點(diǎn)的服務(wù)設(shè)施也很重要。我不認(rèn)為每個地方都需要搞集散中心，核心是定位好服務(wù)對象是誰。如果說主體服務(wù)對象是外來旅游者，那就不是需要集散中心而是咨詢中心。此外還有自駕車服務(wù)體系、綠道體系等。

　　四是旅游信息體系，涉及旅游標(biāo)識系統(tǒng)，旅游咨詢設(shè)施和城市解說服務(wù)，旅游電子商務(wù)網(wǎng)建設(shè)，景區(qū)內(nèi)部解說等。這也是現(xiàn)在旅游公共服務(wù)的重點(diǎn)。

　　五是公共設(shè)施與產(chǎn)品體系，包括對旅游資源的開發(fā)管理和生態(tài)保護(hù)、城市游憩設(shè)施、公共廁所與衛(wèi)生設(shè)施等。

　　六是目的地營銷體系。目的地整體形象的宣傳推廣，是旅游公共服務(wù)的重中之重。其中，多媒體的移動終端應(yīng)用、活動營銷和事件營銷，是主要手段。

　　七是旅游惠民體系。這里面首先就是節(jié)假日制度;其次是城市休閑體系建設(shè);第三是城市服務(wù)體系;第四是特殊人群的旅游福利，比如殘障人士、老人，對他們來說不光是公共服務(wù)問題，一定意義上也是政府福利。有一家旅行社組織盲人到海濱去，聽海的濤聲，聞海的味道，摸一下海水嘗一嘗，盲人雖然看不到，也很興奮。按說這樣的項(xiàng)目政府要補(bǔ)貼，所以這里也引發(fā)一個新的概念，就是政府采購社會服務(wù)來滿足特殊人群的旅游福利。哪個地方把這個事搞在前面，一定是這個地方的亮點(diǎn)，而且是這個地方旅游形象的根本改變。

　　八是政府體系，包括各類旅游規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制訂，旅游公共服務(wù)戰(zhàn)略和規(guī)劃的制訂，旅游公共服務(wù)人才培養(yǎng)，旅游管理體制改革，旅游協(xié)會和旅游市場組織，對旅游公共服務(wù)主體的優(yōu)惠政策，政府主導(dǎo)各種社會主體參與公共服務(wù)體系建設(shè)，政府對旅游公共服務(wù)保障投入，區(qū)域協(xié)調(diào)平臺建設(shè)，政策的監(jiān)督和執(zhí)行等等。將來旅游管理部門的工作中心必須得轉(zhuǎn)到這個方面。

　　主講人名片：

　　魏小安，世界旅游城市聯(lián)合會專家委員會主任、全國休閑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會副主任。

　　對話：

　　□ 采寫：記者沈仲亮

　　中國旅游報：您提到研究旅游就是研究城市，那么，旅游公共服務(wù)的提升最終會給城市的發(fā)展帶來些什么?

　　魏小安：未來，城市的競爭一定是服務(wù)競爭，公共服務(wù)的重要性日益突出。一流的城市一定有一流的旅游公共服務(wù)。什么叫一流?游客到這個城市，認(rèn)為它有規(guī)則、有秩序、有預(yù)期、有普適、可持續(xù)，這就是一流。游客還沒到一個城市之前，就能知道這個城市的公共服務(wù)如何，就能有一種安全感。

　　能夠持續(xù)的公共服務(wù)，才是真正的公共服務(wù)。以志愿者為例，搞大的活動時，有很多志愿者，活動結(jié)束，志愿者都沒了，這是運(yùn)動式的。而在許多發(fā)達(dá)地區(qū)，志愿者文化已經(jīng)成為社會文化的一部分，無論什么時候都有志愿者存在。所以我們將來在公共服務(wù)方面要做篇大文章，比如能不能形成一種制度化志愿者，和學(xué)旅游的這些大學(xué)生對接，每天都派人上崗。現(xiàn)在也有一些老人家每個周末到景區(qū)門口給大家指路，一分錢不要。一開始景區(qū)還覺得他們有點(diǎn)多事，后來發(fā)現(xiàn)他們對景區(qū)的幫助太大了。這種文化傳播、持續(xù)，實(shí)際上體現(xiàn)一個城市的文明程度，體現(xiàn)一個城市的文化底蘊(yùn)。

　　中國旅游報：就目前國內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展情況來看，散客逐漸壯大起來，這個群體可能比團(tuán)隊(duì)游客更需要旅游公共服務(wù)。這方面，旅游公共服務(wù)應(yīng)該承擔(dān)什么功能或者扮演什么角色?

　　魏小安：我們現(xiàn)在團(tuán)隊(duì)服務(wù)大體到位，散客服務(wù)嚴(yán)重不足，因?yàn)樯⒖偷拿娓蟆⑿枨蟾啵啾榷允且粋€弱勢群體。在這個意義上，城市能把散客服務(wù)真正做起來，這個城市就是好城市。

　　當(dāng)然，有些東西不能過分，外國城市的公共服務(wù)實(shí)在需要我們學(xué)習(xí)。有一次，我到法國尼斯去開一個世界旅游組織的會議，這個會800多人，有40多個部長參加。有半天空余時間，我想出去逛一逛，看看街上找不到車，沒有空車在街上跑，但是打一個電話兩分鐘之內(nèi)肯定來出租車。我一開始還認(rèn)為這個國際會議怎么開成這樣。尼斯人說什么? 尼斯是一個40萬人口的城市，這樣的會議當(dāng)?shù)匾荒暌?00個。什么叫國際化?外來人口不影響市民的日常生活，并且還能融入市民的日常生活，這才叫真正的國際化。

　　我們要是哪個城市舉辦這種級別的會議，倒計(jì)時、萬人簽名、無數(shù)志愿者等等，這套全上來了。天天就這么干事，當(dāng)?shù)厝嘶畈换盍?像這樣開會的人其實(shí)都是散客，我認(rèn)為這種散客服務(wù)確實(shí)好。

　　中國旅游報：中國旅游業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級的要求。您怎么看待推動旅游公共服務(wù)體系的完善與推進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級之間的關(guān)系?

　　魏小安：轉(zhuǎn)型升級是旅游業(yè)發(fā)展的必由之路，這其中包含產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，從比較單一的觀光模式，轉(zhuǎn)向復(fù)合型的模式;發(fā)展升級，從粗放到精細(xì);產(chǎn)業(yè)的構(gòu)建，品牌的提升等。在總體格局上，觀光旅游持續(xù)，休閑度假興起，城市發(fā)展時尚，文化旅游獨(dú)特，鄉(xiāng)村跟進(jìn)精致。

　　提質(zhì)發(fā)展是旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、做強(qiáng)做大的根基。現(xiàn)在，一個城市的發(fā)展質(zhì)量，一個旅游目的地的發(fā)展質(zhì)量，首先就在公共服務(wù)。公共服務(wù)在締造旅游精品方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。精品不是奢華，而是效率、個性、便捷、舒適。比如，北京有幾家胡同賓館，規(guī)模都不大，每家三四十間客房，投資量也不大，就是原來的四合院、招待所或廠房，但生意非常好，吸引旅客的是文化，是舒適。在這件事情中，北京東城區(qū)旅游委員會起了很大作用。他們把東城區(qū)胡同里可用的房子調(diào)查了一遍，房子現(xiàn)在是誰的，產(chǎn)權(quán)如何，為什么閑置，都了解清楚。因?yàn)橛羞@樣的基礎(chǔ)工作，酒店的投資很順利，其中有兩個酒店還加入了世界小型精品酒店組織。所以，中國旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級，要加強(qiáng)旅游公共服務(wù)。

　　中國旅游報：在中國旅游業(yè)走向世界、參與世界旅游競爭的過程中，加強(qiáng)旅游公共服務(wù)具有怎樣的價值?還有哪些不足?

　　魏小安：在世界旅游競爭格局中，我們和旅游發(fā)達(dá)國家比較，差距多數(shù)在公共服務(wù)方面。涉及幾個方面，一是開放程度不夠，便利化不足，比如護(hù)照的免簽范圍問題;二是基礎(chǔ)設(shè)施均質(zhì)化不高，尤其是在鄉(xiāng)村稍微偏遠(yuǎn)一點(diǎn)的地方，還是差很多;三是交通設(shè)施立體化不足，比如低空旅游，目前還沒有開展起來，但是在國際上已經(jīng)非常普遍;四是服務(wù)設(shè)施完整性不足，有的是無設(shè)施，有的是有設(shè)施不運(yùn)行，有的有設(shè)施也運(yùn)營但無服務(wù);五是旅游吸引物缺乏系統(tǒng)性，發(fā)達(dá)國家旅游吸引物的吸引力并不是特別大，但是非常系統(tǒng)，就會讓游客覺得這個地方好玩;六是旅游目的地的普遍性不足，旅游發(fā)達(dá)國家基本上每一個點(diǎn)都是旅游目的地，甚至每一個村子也是旅游目的地;七是旅游投資的積極性不夠理性;八是旅游文化的促進(jìn)性不足。

　　這些問題多數(shù)都是旅游公共服務(wù)方面的差距，因此我們的旅游公共服務(wù)要針對這些問題來解決、提升。

　　中國旅游報：國外有沒有一些讓您印象深刻的旅游公共服務(wù)的體驗(yàn)?

　　魏小安：這方面，我還沒系統(tǒng)梳理，談一點(diǎn)個人的感性的認(rèn)識。

　　有一次，我在倫敦，去海德公園待了一下午。我就發(fā)現(xiàn)海德公園的公共設(shè)施就很有意思。很多公園里都有凳子，而且都是固定的，但是在凳子上坐的人不多。為什么?只要太陽一照過來，就沒法坐了。所以，這種椅子形同虛設(shè)，只有早晨和晚上坐的人多一點(diǎn)。可是，海德公園在一個區(qū)域擺了很多沙灘椅，沙灘椅是靈活的，可以自由移動，每個沙灘椅都有人坐，有的在那兒曬太陽，有的在那兒看書，然后過了一會就換個地方。同樣是公共設(shè)施，它們的公共設(shè)施利用率就非常高。

　　再例如，對于法國人來說，度假是雷打不動的福利。可是畢竟還有一些人要忙，沒有度假時間。于是，巴黎就想了一招，在塞納河兩岸劃出兩段區(qū)域來，鋪上沙子，放上假的棕櫚樹、沙灘椅、沙灘桌。巴黎的市民也很湊趣，穿著泳衣、泳褲就過去了，就在那兒開始曬太陽，這叫巴黎的城市度假。我當(dāng)時在電視上看到，覺得法國人太有創(chuàng)意。由于這一次搞得很成功，然后后來這個項(xiàng)目就成為了巴黎的固定項(xiàng)目留下來。這是政府創(chuàng)造的公共旅游產(chǎn)品，很新鮮，也很有趣味。

　　未來，旅游局層面推進(jìn)旅游公共服務(wù)，會涉及很多事情，有很多不在旅游局的工作范圍之內(nèi)。怎么辦?這就是我強(qiáng)調(diào)旅游公共服務(wù)特點(diǎn)的一個目的。旅游公共服務(wù)就是城市公共服務(wù)，這是市長的事，不是旅游局的事，但是旅游局可以率先做起來、可以牽頭、可以努力來協(xié)調(diào)，這樣就把位置擺正了。