整頓旅游市場亂象：新改革舉措“上路”

來源：海南日?qǐng)?bào)     作者：黃蕾    2015-09-30

　　■ 本報(bào)記者 杜穎

　　各自為營的旅游客運(yùn)縣域“壁壘”被一舉打破，以“立法”方式出“重拳”根治“導(dǎo)游購物回扣”、“旅行社零負(fù)團(tuán)費(fèi)經(jīng)營”等亂象。在9月25日閉會(huì)的海南省五屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上，獲得高票表決通過的《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路旅游客運(yùn)管理若干規(guī)定>的決定》、《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定>的決定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》3部旅游業(yè)單項(xiàng)法規(guī)，將從10月1日起正式施行，引發(fā)各界關(guān)注。3部法規(guī)如何治理旅游業(yè)“頑疾”？省人大法制委負(fù)責(zé)人近日對(duì)3部法規(guī)予以了解讀。

　　旅游客運(yùn)改革——

　　打破縣域壁壘，解決旅游客運(yùn)市場“各自為政”

　　“分析旅游客運(yùn)改革的初衷，不難發(fā)現(xiàn)，近幾年，伴隨我省旅游業(yè)態(tài)和交通一體化的發(fā)展，市縣許可的旅游客運(yùn)車輛不能跨行政區(qū)域運(yùn)營的法律障礙日益凸顯。這既給游客出行帶來了不便，也不利于旅游市場的區(qū)域化和一體化發(fā)展，改革呼聲日甚。”省交通廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　看到問題癥結(jié)之所在，從“立法”層面推動(dòng)旅游客運(yùn)車輛全省同城運(yùn)營管理體制改革勢(shì)在必行。此次修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路旅游客運(yùn)管理若干規(guī)定》（以下簡稱”新規(guī)定”），正是運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，對(duì)我省旅游客運(yùn)車輛經(jīng)營許可作出調(diào)整。

　　“實(shí)行省級(jí)運(yùn)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一許可，就是打破旅游交通區(qū)域限制的法律障礙！”省人大法制委負(fù)責(zé)人指出：一是實(shí)行省道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一許可，打破了原有的行政許可壁壘和法律障礙，解決了全省旅游客運(yùn)車輛無障礙通行問題，建立了旅游客運(yùn)車輛全省同城運(yùn)營管理的長效機(jī)制；二是對(duì)符合新規(guī)條件的現(xiàn)有市縣內(nèi)旅游客運(yùn)經(jīng)營者由省道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)換發(fā)道路運(yùn)輸許可證和車輛營運(yùn)證，規(guī)定其可以在原批準(zhǔn)期限內(nèi)在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)從事道路旅游客運(yùn)經(jīng)營，解決了原市縣運(yùn)管機(jī)構(gòu)許可的“一日游車”的出路問題，確保了改革穩(wěn)步推行。

　　值得一提的是，“新規(guī)定”適應(yīng)旅游新業(yè)態(tài)的發(fā)展變化，調(diào)整旅游客運(yùn)經(jīng)營準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大了承租者范圍。鑒于我省旅游客源結(jié)構(gòu)團(tuán)散比2：8的現(xiàn)實(shí)情況，“新規(guī)定”調(diào)整了旅游客運(yùn)經(jīng)營準(zhǔn)入門檻，將經(jīng)營者的車數(shù)量從原來的“100輛以上、客位3000個(gè)以上”調(diào)整為“50輛以上，客位350個(gè)以上”；同時(shí)也打破了過去非旅行社單位和個(gè)人組織非營利性旅游活動(dòng)不能租用旅游客運(yùn)車輛的問題，重新明確了旅游客運(yùn)車輛承租人范圍不限于旅行社，任何單位和個(gè)人都可以直接向旅游客運(yùn)經(jīng)營者承租旅游客運(yùn)車輛，旅游客運(yùn)的公共服務(wù)性得到了更好體現(xiàn)。

　　尤為值得關(guān)注的是，“新規(guī)定”理順了政府與企業(yè)的關(guān)系，完善行業(yè)自律管理，改革了運(yùn)價(jià)定價(jià)機(jī)制。

　　在原規(guī)定制定過程中，考慮到當(dāng)時(shí)旅游客運(yùn)車輛個(gè)體經(jīng)營比例大，為避免行業(yè)惡性競爭，明確行業(yè)主管部門可以成立非營利性調(diào)度機(jī)構(gòu)對(duì)旅游客運(yùn)車輛實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度管理。隨著個(gè)體經(jīng)營者的逐步退市，目前，我省市縣際旅游客運(yùn)車輛已全部實(shí)現(xiàn)公司化經(jīng)營。為此，新規(guī)定也刪除了由政府批準(zhǔn)成立旅游客運(yùn)車輛統(tǒng)一調(diào)度管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，完善了旅游客運(yùn)車輛運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和經(jīng)營者自主定價(jià)相結(jié)合的定價(jià)機(jī)制，由政府部門合理制定最高限價(jià)，經(jīng)營者在最高限價(jià)內(nèi)以市場需求為依據(jù)自行確定具體價(jià)格，實(shí)行公平競爭，但不得低于成本價(jià)經(jīng)營，以適應(yīng)市場化要求。

　　旅行社管理改革——

　　打擊零負(fù)團(tuán)費(fèi)等經(jīng)營混亂行為

　　不可否認(rèn)，旅游市場多年發(fā)展過后，旅行社行業(yè)目前仍存在將分社或服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)承包給他人或允許他人掛靠經(jīng)營等現(xiàn)象。為整治該現(xiàn)象，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》（以下簡稱“新管理規(guī)定”）加強(qiáng)了對(duì)旅行社分社和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的統(tǒng)一管理，要求旅行社對(duì)分社及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)、統(tǒng)一招徠和統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范。

　　規(guī)范旅游購物和另行付費(fèi)項(xiàng)目，打擊零負(fù)團(tuán)費(fèi)經(jīng)營是此次新規(guī)中的一大亮點(diǎn)。省人大法制委負(fù)責(zé)人表示，實(shí)踐中，旅行社以不合理的低價(jià)招徠旅游者，在旅行途中誘騙或強(qiáng)迫旅游者購物、參加另行付費(fèi)項(xiàng)目以獲取利潤，這種“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營模式，給旅行社行業(yè)造成極大損害。

　　為此，“新管理規(guī)定”規(guī)范了旅行社安排購物場所和另行付費(fèi)項(xiàng)目的行為，同時(shí)，針對(duì)旅游者合法權(quán)益受到侵害索賠無門等問題，明確了旅行社的先行賠償責(zé)任，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。一是規(guī)定旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，不得以任何形式誘騙、強(qiáng)迫、變相強(qiáng)迫旅游者購物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，獲取回扣等不正當(dāng)利益。二是規(guī)定經(jīng)組團(tuán)社與旅游者協(xié)商一致或者旅游者要求安排購物場所、另行付費(fèi)項(xiàng)目的，組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)與旅游者訂立書面補(bǔ)充合同。三是明確旅行社的先行賠償責(zé)任，規(guī)定給旅游者造成人身財(cái)產(chǎn)損害的，旅游者有權(quán)要求旅行社先行賠償；旅行社賠償后，可以向商品的銷售者追償。

　　“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營模式發(fā)展迅速，但網(wǎng)絡(luò)欺詐、非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)等現(xiàn)象也與日俱增。“新管理規(guī)定”對(duì)通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的行為增設(shè)了具體規(guī)范：一是規(guī)定通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記和取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。二是規(guī)定通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)為旅游者提供真實(shí)、準(zhǔn)確的旅游服務(wù)信息，選擇具有合法經(jīng)營資質(zhì)的旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員為服務(wù)提供方。三是規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營者為旅行社提供交易服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)核實(shí)旅行社的資質(zhì)，并對(duì)旅行社及其發(fā)布的旅游產(chǎn)品和服務(wù)信息建立檢查監(jiān)控制度。四是規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)協(xié)助旅游、工商行政管理等主管部門查處網(wǎng)上違法經(jīng)營行為，提供在其平臺(tái)內(nèi)涉嫌違法經(jīng)營的旅行社的登記信息、交易數(shù)據(jù)等資料，不得隱瞞真實(shí)情況。

　　從嚴(yán)從重梳理法律責(zé)任，凈化旅游市場是“新管理規(guī)定”中的顯著特點(diǎn)。在與國家《旅游法》和《海南省旅游條例》相銜接的同時(shí)，新規(guī)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，按照從嚴(yán)從重處罰的原則，對(duì)法律責(zé)任部分進(jìn)行了梳理。一是對(duì)未取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證從事旅行社業(yè)務(wù)，旅行社以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，違反本規(guī)定指定具體購物場所和安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目等行為，按照國家《旅游法》的相關(guān)規(guī)定予以重罰。二是對(duì)旅行社拒不履行旅游合同約定的義務(wù)，安排未取得導(dǎo)游證或者領(lǐng)隊(duì)證的人員提供導(dǎo)游或者領(lǐng)隊(duì)服務(wù)等行為，保留原《管理規(guī)定》設(shè)定的比國家《旅游法》重的處罰。三是明確違反本規(guī)定的行為，本規(guī)定未設(shè)置處罰規(guī)定，有關(guān)法律法規(guī)已有處罰規(guī)定的，依照有關(guān)法律法規(guī)處罰。

　　導(dǎo)游管理改革——

　　從“根子”上整治導(dǎo)游購物回扣亂象

　　2015年“五一”期間，云南一名導(dǎo)游人員，因游客購物消費(fèi)額低，對(duì)游客進(jìn)行辱罵的視頻在網(wǎng)絡(luò)瘋傳，遭到輿論譴責(zé)。然而，事件根源在于：導(dǎo)游的勞動(dòng)報(bào)酬主要來源于游客購物的回扣，如導(dǎo)游有合法的勞動(dòng)報(bào)酬，就不會(huì)發(fā)生這樣的事情。在海南，統(tǒng)計(jì)顯示，除部分導(dǎo)游作為旅行社專職導(dǎo)游外，我省約70%的導(dǎo)游都掛靠在導(dǎo)游服務(wù)公司（導(dǎo)游管理中心），收入無法保障的問題非常突出。

　　省人大法制委負(fù)責(zé)人表示，此次修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》，除了依據(jù)旅游法修改完善旅行社與導(dǎo)游人員訂立勞動(dòng)合同的規(guī)定外，還規(guī)范了導(dǎo)游服務(wù)公司與導(dǎo)游人員的關(guān)系?！兑?guī)定》要求導(dǎo)游服務(wù)公司與其聘用的導(dǎo)游人員依法訂立勞動(dòng)合同。而且，雙方在訂立勞動(dòng)合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循勞動(dòng)合同法規(guī)定的平等自愿、協(xié)商一致原則，依法約定服務(wù)管理、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)等事項(xiàng)。

　　《規(guī)定》還變通了申請(qǐng)領(lǐng)取導(dǎo)游證的條件。

　　根據(jù)國家《旅游法》規(guī)定，參加導(dǎo)游資格考試成績合格，有兩個(gè)途徑可以向省旅游主管部門申請(qǐng)取得導(dǎo)游證，即與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊(cè)。而我省在此基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新，《規(guī)定》在導(dǎo)游證的申領(lǐng)條件上增加了第三個(gè)途徑，即參加導(dǎo)游資格考試成績合格，與導(dǎo)游服務(wù)公司訂立勞動(dòng)合同的人員也可以向省旅游主管部門申請(qǐng)取得導(dǎo)游證。與此同時(shí)，《規(guī)定》還取消了外省導(dǎo)游人員轉(zhuǎn)入本經(jīng)濟(jì)特區(qū)執(zhí)業(yè)的考試制度?！兑?guī)定》明確，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外取得導(dǎo)游證的人員要求轉(zhuǎn)入本經(jīng)濟(jì)特區(qū)執(zhí)業(yè)的，與本經(jīng)濟(jì)特區(qū)的旅行社或者導(dǎo)游服務(wù)公司簽訂勞動(dòng)合同，或者在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊(cè)即可，不需要參加轉(zhuǎn)入考試。

　　此外，《規(guī)定》增加了對(duì)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)保護(hù)的規(guī)定。

　　2015年5月，海南G98高速公路發(fā)生一起旅游大巴車追尾貨車的交通事故，造成一死多傷，死者為坐在旅游大巴車副駕駛位置可折疊座位上的年輕導(dǎo)游。國內(nèi)也已發(fā)生多起因坐在“導(dǎo)游專座”受傷致死或致殘的事故。國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)導(dǎo)游勞動(dòng)權(quán)益保障的指導(dǎo)意見》指出，旅行社應(yīng)為導(dǎo)游提供必要的職業(yè)安全衛(wèi)生條件，對(duì)女性導(dǎo)游實(shí)行特殊勞動(dòng)保護(hù)，就反映強(qiáng)烈的“導(dǎo)游專座”、住宿待遇等問題，積極采取改進(jìn)措施，降低導(dǎo)游的勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，保障導(dǎo)游安全執(zhí)業(yè)和體面勞動(dòng)?！兑?guī)定》據(jù)此在《導(dǎo)游管理規(guī)定》中增加了導(dǎo)游執(zhí)業(yè)保護(hù)的內(nèi)容，要求旅行社為導(dǎo)游人員提供必要的職業(yè)安全條件，降低導(dǎo)游人員的勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，保障導(dǎo)游人員安全執(zhí)業(yè)。